输配电价/历史脉络/成本监审
上一篇，我们按照现行《输配电定价成本监审办法》，讲了电网企业账面上的成本，是怎样经过剔除、核定和归集，最终变成输配电"定价成本"的。
但今天这套办法，并不是输配电价改革一开始就这么完整。
从时间线上看，成本监审办法与输配电价监管周期大致形成了这样一条交错推进的路线：
2015年第一版试行办法
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第一监管周期
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2019年第二版办法
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第二监管周期
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第三监管周期
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2025年现行第三版办法
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第四监管周期
把三版放在一起看，会发现它们并不是每次都发生同等幅度的变化。
如果用三个词概括：
2015年：搭框架；
2019年：建制度；
2025年：做精细化。
真正的大变化发生在第一版到第二版之间；而2019版与现行版已经非常接近，2025年主要是在成熟框架上调整监管口径和参数。
2015年：先把成本监审的基本框架搭起来
2015年的第一版还是《输配电定价成本监审办法（试行）》。
全文只有4章20条：
总则—输配电定价成本构成与归集—成本核定方法—附则。
相比今天，内容确实比较粗，但现在成本监审最基本的"骨架"，当时已经搭起来了。
比如已经明确：
输配电定价成本包括折旧费和运行维护费。
同时建立了合法性、相关性、合理性三项原则，规定哪些成本不能计入输配电成本，固定资产如何核定折旧，共用成本如何归集和分摊，以及核定单位输配电成本时还要对应电量、线损等参数。
所以2015年解决的首先是：
什么是输配电成本？哪些能进？哪些不能进？进去以后大致怎么算？
这是改革初期最迫切的问题。
但第一版的监管方式仍比较原则化，大量采用"前三年平均值""行业平均水平""根据实际情况合理核定"等表述。
更重要的是，企业应该怎样日常记账、关联交易怎样监管、投资效率怎样约束、拒绝提供资料怎么办，这些后来很重要的制度，当时还没有完全建立。
2019年：从"怎么核成本"变成"怎么管成本"
2019年第二版从4章20条扩展为5章28条。
最大的结构变化，是新增了整整一章：
第四章 经营者义务
而2015年第二章里的"成本构成与归集"，到2019年变成了单纯的"成本构成"。"归集"并没有消失，而是被放进了经营者义务，成为了电网的日常。
第二版明确要求电网企业区分省级电网、区域电网、专项工程，分电压等级、用户类别单独核算和归集成本、费用与收入；能够直接归集的直接归集，不能直接归集的共用费用，则按照主要成本影响因素分摊。
这个结构变化其实非常重要。
第一版更像是：
政府来监审的时候，怎么把企业的账拆开。
第二版开始变成：
作为受监管企业，平时就应该按照价格监管需要把这本账记清楚。
成本归集由一种监审技术，进一步变成了电网企业的监管责任。
省级、区域、专项工程三类监管对象也在2019年正式成型
2015版主要使用"共用网络服务"和"专项服务"的概念。
2019版则直接把适用对象明确为：
省级电网、区域电网、跨省跨区专项工程。
并分别定义三类输配电定价成本。这为今天的三类输配电价监管体系打下了基础。
成本监审先回答三类网络分别有哪些合理成本，后面的省级电网、区域电网和专项工程定价办法，再分别解决这些成本和合理收益怎样形成价格。
所以从2019年开始，成本监审已经不再只是一部"成本核算办法"，而成为整个输配电价监管体系共同的底层规则。
2019年的核心变化：真实发生，不代表用户就该承担
第一版已经会剔除不合理成本。但到了2019年，监管明显开始从"成本真实性"继续走向"投资有效性"。
比如，经有关主管部门认定，存在未实际投入使用、未达到规划目标、擅自提高建设标准等情况的资产，其相关成本不能简单进入定价成本。
重大输配电项目如果因为企业自身责任发生工期延误、工程质量不合格、重复建设等，由此增加的投资也不能让用户承担。
这实际上确立了一个非常重要的原则：
真实成本不一定是合理成本，真实投资也不一定是有效投资。
成本监审要问的不再只是：
"钱是不是真的花了？"
还要继续问：
"这笔钱有没有必要花？是不是有效率地花？"
"合理核定"也开始变成可以量化的硬约束
2019版另一个非常明显的变化，是出现了更多定量的监管尺度。
例如新增材料费、修理费两项合计，原则上不得超过新增输配电固定资产原值的2.5%；
剔除部分项目后的其他运营费用，不得超过规定口径运行维护费的20%；
管理类费用按监审期间最低年份水平确定，并且不得高于上一监审周期核定水平。
这意味着监管方式发生了一次明显变化：
2015更多依靠"判断是否合理"；
2019开始把这种合理性变成2.5%、20%、历史水平等可以直接执行的约束。
关联交易和信息报送，也真正被管了起来
如果输配电主体把租赁、运维、研发等业务交给集团内部其他公司，费用虽然真实发生，但交易价格是不是公允，同样可能影响输配电成本。
所以2019版首次系统规定，对租赁费、委托运维费、研究开发费等关联交易，可以进行延伸审核，并原则上按照社会公允水平核定。
至此，今天这套成本监审制度的主体框架基本形成。
也正因为如此，第二监管周期和第三监管周期，主要都是建立在2019版办法之上的。
2025年，框架几乎没动
再把2019版和2025版放在一起看，会发现两份文件已经非常相似。
同样是5章，章节设置也基本一致。
2025版只是从28条增加到30条。
所以这一轮改革并不是重新搭建制度，而是：
在已经成熟的监管框架里，把尺子调得更精。
而二、三版之间最值得关注的第一组变化，就是由金额监管进一步转向费率监管。
2019版规定，材料费、修理费按照剔除不合理因素后的监审期间平均值核定。
2025版改成：
按剔除不合理因素后的监审期间平均费率核定，但不得超过最末一年核定金额。
管理类费用的变化更加明显。
2019年看"最低年份水平"，2025年改成看"最低费率"，并明确：
管理类费用费率＝管理类费用÷当年末固定资产和使用权资产原值
假设企业资产增长了50%，管理费用增长20%，只看金额会认为费用涨了；但放到资产规模里看，管理成本强度实际上可能下降。
所以2025版的监管思路变得更加精细：
不是只问成本有没有增加，而是要问随着电网规模扩大，单位资产对应的成本到底有没有上升。
从总量监管进一步走向效率监管，我认为这是二、三版之间最值得关注的变化之一。
为什么2025版突然出现"使用权资产"？
2025版还有一个非常醒目的变化：很多原来只有"固定资产"的地方，都增加了使用权资产。
比如折旧费核定对象变成：
固定资产+使用权资产。
材料费、修理费2.5%的约束基数，以及管理类费用、其他运营费用计算时使用的资产基数，也都把使用权资产纳了进来。
什么叫使用权资产？
最简单地理解：
企业自己投资建设一项设备，产权归企业，形成的是固定资产。
但如果设备属于别人，电网通过长期租赁取得未来若干年的控制和使用权，在现行会计规则下，这种使用权本身也可能作为一项资产确认。
它有点像"以租代拥有"，但不能简单等同于"以租代购"。
近年来企业租赁会计规则发生变化，长期租赁不再只是简单把每年的租金全部作为当期费用处理，很多情况下承租人需要确认"使用权资产"和相应的租赁负债，并对使用权资产计提折旧。
所以2025版把使用权资产正式纳入成本监审，一个很重要的原因就是：价格监管口径要跟上企业会计口径。
否则同样是长期用于输配电业务的一项设备，仅仅因为一种方式是购买、一种方式是租赁，就可能形成完全不同的成本监管结果。
现行办法还专门规定：
采用经营租赁方式的使用权资产折旧费按账面值核定。
至于租赁以后年度折旧是不是一定比自己购买更高，不能简单下结论。
租赁期限可能短于固定资产的定价折旧年限，因此某些情况下年度使用权资产折旧确实可能较高；但使用权资产同时又进入资产规模、费用率等监管口径，关联租赁还可能接受延伸审核。
所以它并不是换一种资产取得方式，就可以绕开固定资产监管。
安全费用：成本要压，但不能什么都压
2025版对安全费用的处理也体现出监管越来越细。
一方面，安全费按照国家规定标准提取金额的监审期间平均值核定；
另一方面，在"其他运营费用占资产比例不得超过上一周期"的限制中，又明确把安全保护类费用排除在外。
这说明成本监管并不是简单追求越低越好，更准确地说应该是：
普通经营管理费用继续强调效率，该投入的法定安全费用则不能被机械压缩。
区域电网的分母，也从"实际输送电量"变成了"交易结算电量"
2019版规定，区域电网单位输电定价成本对应的是最末一年实际输送电量。
2025版改成了：实际交易结算电量。
前者更接近物理运行概念，后者明显转向市场交易与结算概念。
而区域交流电网中，省间交易关系和联络线上的实际物理潮流本来就不一定能完全一一对应。
所以这一修改，也可以理解为成本监审的分母进一步向实际输电价格的交易结算口径靠拢。
至于区域电网为什么要按照交易结算电量收费，而不是简单按照联络线实际潮流收费，我们留到后面讲区域电网输电价格时再细说。
三版文件真正递进的，其实是监管思路
把三版所有条文变化重新收拢，我觉得真正值得记住的是三句话。
2015：先解决"什么成本可以进来"
先划清输配电业务成本边界，建立折旧、运维、归集、电量和线损等基本核定框架。
2019：进一步解决"进来的成本怎么管住"
增加投资效率约束、2.5%和20%等硬指标、关联交易审核以及经营者义务，成本监审由一套核算方法真正变成完整的监管制度。
2025：开始解决"怎样管得更准确"
从金额进一步转向费率，从固定资产扩展到使用权资产，从物理输送电量进一步衔接交易结算电量，并加强与后续具体输配电价定价办法的接口。
先把成本分清楚，再把成本管住，最后把监管的尺子调得越来越精。
第一监管周期以后，需要的是一次制度重建，所以2019年变化很大；
第二、第三监管周期连续运行以后，这套制度本身已经成熟，2025年自然不再重新搭框架，而是根据会计、市场和实际监管经验做精细化调整。
而现行这套成本监审规则，也就成为第四监管周期省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程输电价格核定的共同起点。
